《安全生產(chǎn)法》修改的必要性和過程

2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改安全生產(chǎn)法的決定，標志著安全生產(chǎn)法制建設(shè)向前邁出了關(guān)鍵性的一步，對指導和推進安全生產(chǎn)工作將起到十分重要的作用。

安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革開放、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。2002年制定的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱現(xiàn)行安全生產(chǎn)法）施行10余年來，對建立安全生產(chǎn)法治秩序，預防和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了重要作用。由于我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展進程中，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)仍然比較薄弱，安全生產(chǎn)責任不落實、安全防范和監(jiān)督管理不到位、違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為屢禁不止等問題較為突出，生產(chǎn)安全事故還處于易發(fā)多發(fā)的特殊時期，特別是重特大事故尚未得到有效遏制，安全生產(chǎn)各方面工作亟須進一步加強。

黨中央、國務院歷來高度重視安全生產(chǎn)工作。中央領(lǐng)導同志多次就安全生產(chǎn)工作提出要求，強調(diào)堅守發(fā)展不能以犧牲人的生命為代價這條“紅線”；要深刻汲取用生命和鮮血換來的教訓，筑牢科學管理的安全防線；安全生產(chǎn)既是攻堅戰(zhàn)也是持久戰(zhàn)，要樹立以人為本、安全發(fā)展理念，創(chuàng)新安全管理模式，落實企業(yè)主體責任，提升監(jiān)管執(zhí)法和應急處置能力；要堅持預防為主、標本兼治，健全各項制度，嚴格安全生產(chǎn)責任，對安全隱患實行“零容忍”，切實維護人民群眾的生命安全。按照中央領(lǐng)導同志要求，在總結(jié)多年來經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，安全監(jiān)管總局與法制辦共同研究形成了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法修正案（草案）》（以下簡稱草案）。2014年1月15日，草案經(jīng)國務院第36次常務會議討論通過。2月25-27月，十二屆全國人大常委會第七次會議對草案進行了第一次審議。8月26日，十二屆全國人大常委會第十次會議對草案進行了第二次審議，并在8月31日通過了修改《安全生產(chǎn)法》的決定。

新《安全生產(chǎn)法》的十大亮點

修改后的《安全生產(chǎn)法》（以下簡稱新法），認真貫徹落實習近平總書記、李克強總理關(guān)于安全生產(chǎn)工作一系列重要指示精神，從強化安全生產(chǎn)工作的擺位、進一步落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任，政府安全監(jiān)管定位和加強基層執(zhí)法力量、強化安全生產(chǎn)責任追究等4個方面入手，著眼于安全生產(chǎn)現(xiàn)實問題和發(fā)展要求，補充完善了相關(guān)法律制度規(guī)定，主要有十大亮點。

（一）堅持以人為本，推進安全發(fā)展 

新法提出安全生產(chǎn)工作應當以人為本，堅持安全發(fā)展，充分體現(xiàn)了習近平總書記等中央領(lǐng)導同志近一年來關(guān)于安全生產(chǎn)工作一系列重要指示精神，對于堅守發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價這條紅線，牢固樹立以人為本、生命至上的理念，正確處理重大險情和事故應急救援中“保財產(chǎn)”還是“保人命”問題，具有重大現(xiàn)實意義。

（二）建立完善安全生產(chǎn)方針和工作機制 

新法確立了“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)工作“十二字方針”，明確了安全生產(chǎn)的重要地位、主體任務和實現(xiàn)安全生產(chǎn)的根本途徑�！鞍踩谝弧币髲氖律a(chǎn)經(jīng)營活動必須把安全放在首位，不能以犧牲人的生命、健康為代價換取發(fā)展和效益。“預防為主”要求把安全生產(chǎn)工作的重心放在預防上，強化隱患排查治理，打非治違，從源頭上控制、預防和減少生產(chǎn)安全事故�！熬C合治理”要求運用行政、經(jīng)濟、法治、科技等多種手段，充分發(fā)揮社會、職工、輿論監(jiān)督各個方面的作用，抓好安全生產(chǎn)工作。 

（三）落實“三個必須”，明確安全監(jiān)管部門執(zhí)法地位

按照“三個必須”（管業(yè)務必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全）的要求，新法規(guī)定：一是國務院和縣級以上地方人民政府應當建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題。二是明確國務院和縣級以上地方人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實施綜合監(jiān)督管理，有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理，并將其統(tǒng)稱負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門。三是明確各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門作為執(zhí)法部門，依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行法律、法規(guī)、國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查。

（四）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)安全生產(chǎn)職責

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是安全生產(chǎn)工作的重要基礎(chǔ)，有必要在立法層面明確其安全生產(chǎn)職責，同時，針對各地經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的安全監(jiān)管體制不順、監(jiān)管人員配備不足、事故隱患集中、事故多發(fā)等突出問題，新法明確：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)等地方人民政府的派出機關(guān)應當按照職責，加強對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責。

（五）進一步強化生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責任

新法把明確安全責任、發(fā)揮生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員作用作為一項重要內(nèi)容，作出4個方面的重要規(guī)定：一是明確委托規(guī)定的機構(gòu)提供安全生產(chǎn)技術(shù)、管理服務的，保證安全生產(chǎn)的責任仍然由本單位負責；二是明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)責任制的內(nèi)容，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立相應的機制，加強對安全生產(chǎn)責任制落實情況的監(jiān)督考核；三是明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員履行的七項職責；四是規(guī)定礦山、金屬冶煉建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設(shè)項目竣工投入生產(chǎn)或者使用前，由建設(shè)單位負責組織對安全設(shè)施進行驗收。

（六）建立事故預防和應急救援的制度 

加強事前預防和事故應急救援是安全生產(chǎn)工作的兩項重要內(nèi)容。新法規(guī)定：一是生產(chǎn)經(jīng)營單位必須建立生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患，并向從業(yè)人員通報隱患排查治理情況。二是政府有關(guān)部門要建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位消除重大事故隱患。三是對未建立隱患排查治理制度、未采取有效措施消除事故隱患的行為，設(shè)定了嚴格的行政處罰。四是賦予負有安全監(jiān)管職責的部門對拒不執(zhí)行執(zhí)法決定、有發(fā)生生產(chǎn)安全事故現(xiàn)實危險的生產(chǎn)經(jīng)營單位依法采取停電、停供民用爆炸物品等措施，強制生產(chǎn)經(jīng)營單位履行決定。五是國家建立應急救援基地和應急救援隊伍，建立全國統(tǒng)一的應急救援信息系統(tǒng)。生產(chǎn)經(jīng)營單位應當依法制定應急預案并定期演練。參與事故搶救的部門和單位要服從統(tǒng)一指揮，根據(jù)事故救援的需要組織采取告知、警戒、疏散等措施。

（七）建立安全生產(chǎn)標準化制度 

近年來礦山、危險化學品等高危行業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)標準化取得了顯著成效，工貿(mào)行業(yè)領(lǐng)域的標準化工作正在全面推進，企業(yè)本質(zhì)安全生產(chǎn)水平明顯提高。結(jié)合多年的實踐經(jīng)驗，新法在總則部分明確提出推進安全生產(chǎn)標準化工作，這將對強化安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)，促進企業(yè)安全生產(chǎn)水平持續(xù)提升產(chǎn)生重大而深遠的影響。

（八）推行注冊安全工程師制度

為解決中小企業(yè)安全生產(chǎn)“無人管、不會管”問題，促進安全生產(chǎn)管理人員隊伍朝著專業(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展，國家自2004年以來連續(xù)10年實施了全國注冊安全工程師執(zhí)業(yè)資格統(tǒng)一考試，21.8萬人取得了資格證書。截至2013年12月，已有近15萬人注冊并在生產(chǎn)經(jīng)營單位和安全生產(chǎn)中介服務機構(gòu)執(zhí)業(yè)。為此新法確立了注冊安全工程師制度，并從兩個方面加以推進：一是危險物品的生產(chǎn)、儲存單位以及礦山、金屬冶煉單位應當有注冊安全工程師從事安全生產(chǎn)管理工作，鼓勵其他生產(chǎn)經(jīng)營單位聘用注冊安全工程師從事安全生產(chǎn)管理工作。二是建立注冊安全工程師按專業(yè)分類管理制度，授權(quán)國務院有關(guān)部門制定具體實施辦法。

（九）推進安全生產(chǎn)責任保險制度

新法總結(jié)近年來的試點經(jīng)驗，通過引入保險機制，促進安全生產(chǎn)，規(guī)定國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責任保險。安全生產(chǎn)責任保險具有其他保險所不具備的特殊功能和優(yōu)勢：一是增加事故救援費用和第三人（事故單位從業(yè)人員以外的事故受害人）賠付的資金來源。二是有利于現(xiàn)行安全生產(chǎn)經(jīng)濟政策的完善和發(fā)展。三是通過保險費率浮動、引進保險公司參與企業(yè)安全管理，可以有效促進企業(yè)加強安全生產(chǎn)工作。

（十）加大對安全生產(chǎn)違法行為的責任追究力度 

一是規(guī)定了事故行政處罰和終身行業(yè)禁入。按照兩個責任主體、四個事故等級，設(shè)立了對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其主要負責人的八項罰款處罰明文，大幅提高對事故責任單位的罰款金額。二是加大罰款處罰力度。結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、企業(yè)規(guī)模等實際，新法維持罰款下限基本不變、將罰款上限提高了2至5倍，并且大多數(shù)罰則不再將限期整改作為前置條件。這反映了“打非治違”、“重典治亂”的現(xiàn)實需要，強化了對安全生產(chǎn)違法行為的震懾力，也有利于降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效能。三是建立了嚴重違法行為公告和通報制度。要求負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，如實記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的違法行為信息；對違法行為情節(jié)嚴重的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應當向社會公告，并通報行業(yè)主管部門、投資主管部門、國土資源主管部門、證券監(jiān)督管理部門和有關(guān)金融機構(gòu)。

新法確立安全生產(chǎn)工作機制的內(nèi)涵及構(gòu)建思路

堅持“十二字方針”，總結(jié)實踐經(jīng)驗，新法明確要求建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的機制，進一步明確各方安全生產(chǎn)職責。其中，生產(chǎn)經(jīng)營單位負責是根本，職工參與是基礎(chǔ)，政府監(jiān)管是關(guān)鍵，行業(yè)自律是發(fā)展方向，社會監(jiān)督是實現(xiàn)預防和減少生產(chǎn)安全事故的重要推動力量。

（一）生產(chǎn)經(jīng)營單位負責，就是要生產(chǎn)經(jīng)營單位對本單位的安全生產(chǎn)負責 

生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責任主體，對本單位的安全生產(chǎn)保障負責，新法從多個方面進行了規(guī)定，包括生產(chǎn)經(jīng)營單位應當具備法定的安全生產(chǎn)條件、生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人的安全生產(chǎn)職責、安全生產(chǎn)投入、安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的職責及配備、從業(yè)人員安全生產(chǎn)教育和培訓、安全設(shè)施與主體工程“三同時”、安全警示標志、安全設(shè)備管理、危險物品安全管理、危險作業(yè)和交叉作業(yè)安全管理、發(fā)包出租的安全管理、事故隱患排查治理、有關(guān)從業(yè)人員安全管理等20個方面。

（二）職工參與，就是要從業(yè)人員積極參與本單位的安全生產(chǎn)管理，正確履行相應的權(quán)利和義務 

要積極參加安全生產(chǎn)教育，提高自我保護意識和安全生產(chǎn)意識。職工有權(quán)對本單位的安全生產(chǎn)工作提出建議，對本單位安全生產(chǎn)工作中存在的問題，有權(quán)批評檢舉控告，有權(quán)拒絕違章指揮和強令冒險作業(yè)。生產(chǎn)經(jīng)營單位的工會要依法組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，維護職工在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益。生產(chǎn)經(jīng)營單位制定或者修改有關(guān)安全生產(chǎn)的規(guī)章制度，應當吸取工會的意見。新法設(shè)立了從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務專章。

（三）政府監(jiān)管，就是要切實履行政府及其監(jiān)管部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責

健全完善安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的工作機制，強化安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)管，全面落實行行業(yè)主管部門的專業(yè)監(jiān)管和行業(yè)管理指導職責。各部門要加強協(xié)作，形成監(jiān)管合力，在各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，嚴厲打擊違法生產(chǎn)、經(jīng)營等影響安全生產(chǎn)的行為，對拒不執(zhí)行監(jiān)管監(jiān)察指令的生產(chǎn)經(jīng)營單位，要依法依規(guī)從重處罰。新法設(shè)立了安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理專章，從多個方面對監(jiān)督管理的職責進行了規(guī)定。

（四）行業(yè)自律，主要是指行業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織要自我約束 

一方面，各個行業(yè)都要遵守國家法律、法規(guī)和政策，另一方面行業(yè)組織要通過行規(guī)、行約制約本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的行為。通過行業(yè)問的自律，促使生產(chǎn)經(jīng)營單位能從自身安全生產(chǎn)的需要和保護從業(yè)人員生命健康的角度出發(fā)，自覺開展安全生產(chǎn)工作，切實履行生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定職責和社會職責。新法規(guī)定：“有關(guān)協(xié)會組織依照法律、行政法規(guī)和章程，為生產(chǎn)經(jīng)營單位提供安全生產(chǎn)方面的信息、培訓等服務，發(fā)揮自律作用，促進生產(chǎn)經(jīng)營單位加強安全生產(chǎn)管理�！�

（五）社會監(jiān)督，就是要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，任何單位和個人都有權(quán)對違反安全生產(chǎn)的行為進行檢舉和控告

注重發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。有關(guān)部門和地區(qū)要進一步暢通安全生產(chǎn)的社會監(jiān)督渠道，設(shè)立舉報電話，接受人民群眾的公開監(jiān)督。新法規(guī)定：“任何單位或者個人對事故隱患或者安全生產(chǎn)違法行為，均有權(quán)向負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門報告或者舉報。居民委員會、村民委員會發(fā)現(xiàn)其所在區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位存在事故隱患或者安全生產(chǎn)違法行為時，應當向當?shù)厝嗣裾蛘哂嘘P(guān)部門報告。新聞、出版、廣播、電影、電視等單位有進行安全生產(chǎn)公益宣傳教育的義務，有對違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的行為進行輿論監(jiān)督的權(quán)利�！�

新法與其他相關(guān)法律的關(guān)系 

安全生產(chǎn)法的適用范圍是其第二條所規(guī)定的，分為兩個層次，第一層次為一般規(guī)定，第二層次為“另有規(guī)定”。

（一）對安全生產(chǎn)法適用范圍中“一般規(guī)定”的理解 

安全生產(chǎn)法適用范圍第一層次的規(guī)定是，在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位的安全生產(chǎn)，適用本法（安全生產(chǎn)法）。這項規(guī)定所包含的內(nèi)容和所覆蓋的范圍都是清楚的，在立法過程中曾經(jīng)討論到對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位如何具體理解，這應當是指： 1.各種所有制的生產(chǎn)經(jīng)營單位，包括國有的、集體的、混合經(jīng)濟的、私營的、個體經(jīng)營的、中外合資的、外商獨資的等，都在適用范圍之列。 2.各個地區(qū)、各種行業(yè)、各個部門、各個系統(tǒng)中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位都應當在適用范圍之列。 3.安全生產(chǎn)法所指的生產(chǎn)經(jīng)營活動，是一個廣義的概念，既包括生產(chǎn)活動又包括經(jīng)營活動，既包括合法的生產(chǎn)經(jīng)營活動，也包括非法的生產(chǎn)經(jīng)營活動等。 4.從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位，是指在社會生產(chǎn)經(jīng)營活動中作為一個基本單元出現(xiàn)的實體，比如一個個體工商戶，從事生產(chǎn)活動或者從事經(jīng)營活動，是社會生產(chǎn)經(jīng)營的基本單元，涉及安全生產(chǎn)的仍要遵守安全生產(chǎn)法。

（二）對安全生產(chǎn)法適用范圍中“另有規(guī)定”的理解 

1.有一部分生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位或安全事項具有特殊性，國家對其另行立法進行規(guī)范是必要的，對這部分在法律、行政法規(guī)中另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這部分另有規(guī)定的范圍在新法中作出了劃分，為消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核與輻射安全、特種設(shè)備安全。也就是在這些領(lǐng)域中的安全事務，由有關(guān)的法律、行政法規(guī)進行調(diào)整，執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)中已作出的規(guī)定。但是，新法確立的以人為本、安全發(fā)展的理念，安全生產(chǎn)工作方針、基本法律制度仍然適用于其他行業(yè)和領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作。 2.還有一些立法，有專門為安全生產(chǎn)立法的，如1992年制定礦山安全法；有在一些有關(guān)法律中對安全生產(chǎn)作出規(guī)定的，如在勞動法中對勞動安全、煤炭法中對煤礦安全、建筑法中對建筑安全生產(chǎn)等都作出了規(guī)定。這些規(guī)定與新法的規(guī)定是基本一致的。

新法涉及的配套法規(guī)和標準制度 

根據(jù)新法規(guī)定，需要國務院和國務院有關(guān)部門制定的配套法律和標準制度有8個，有的已經(jīng)制定，有的尚未制定，需要各有關(guān)部門按照職責分工抓緊制定。

一是新法第二十條規(guī)定的安全生產(chǎn)費用提取、使用和監(jiān)管的具體辦法。財政部、安全監(jiān)管總局已于2012年2月14日制定了《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》（財企[2012]16號）。

二是新法第二十四條規(guī)定的注冊安全工程師按照專業(yè)分類管理的具體辦法。由人力資源和社會保障部和安全監(jiān)管總局會同國務院有關(guān)部門制定，爭取用一年左右的時間完成。

三是新法二十七條規(guī)定的特種作業(yè)人員范圍。新法規(guī)定由安全監(jiān)管總局會同國務院有關(guān)部門確定。安全監(jiān)管總局已于2010年5月24目制定了《特種作業(yè)人員培訓考核管理規(guī)定》（安全監(jiān)管總局第30號）。

四是新法第三十五條規(guī)定的嚴重危及生產(chǎn)安全的工藝、設(shè)備目錄。由安全監(jiān)管總局會同國務院有關(guān)部門制定。

五是新法第四十條規(guī)定的其他危險作業(yè)的范圍，由安全監(jiān)管總局會同國務院有關(guān)部門制定。

六是新法第七十三條規(guī)定的安全生產(chǎn)重大事故隱患或者違法行為舉報獎勵辦法，由安全監(jiān)管總局會同國務院財政部門制定。安全監(jiān)管總局、則政部已于2012年5月2日制定了《安全生產(chǎn)舉報獎勵辦法》。 　

七是新法第八十三條規(guī)定的生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理的具體辦法由國務院制定。2007年4月9日國務院已經(jīng)公布了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》。

八是新法第一百一十三條規(guī)定的重大事故隱患判定標準。由國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門根據(jù)各自的職責分工，分別制定相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的重大事故隱患判定標準。